La loi DALO : Historique

Par définition, l’idée de rendre opposable le droit au logement est contraignante pour la puissance publique. C’est sans doute pour cette raison qu’elle suscitait peu d’enthousiasme parmi les décideurs politiques.

C’est la mobilisation des défenseurs du droit au logement et du mouvement associatif qui a permis que le projet de loi DALO soit inscrit à l’ordre du jour parlementaire au début de l’année 2007.

Débattue dans l’urgence, la loi pour le droit au logement opposable a été promulguée le 5 mars 2007. Elle fait partie des toutes dernières lois de la mandature du président Chirac.

 

Une proposition portée par le Haut comité pour le logement des personnes défavorisées

Le Haut comité pour le logement des personnes défavorisées a été créé à la demande de l’Abbé Pierre en 1992. Il est chargé de remettre un rapport annuel au Président de la République et au Premier ministre. Il a été présidé par Louis Besson de 1992 à 1997, puis par Xavier Emmanuelli de 1997 à 2015. Il est actuellement présidé par Marie-Arlette Carlotti.

Tous les rapports du Haut comité contiennent des propositions visant, en particulier, à assurer la bonne application de la loi du 31 mai 1990 pour le droit au logement. Une grande partie de ces propositions ont été reprises dans des dispositions législatives ou réglementaires.

En 2002 cependant, le Haut comité faisait le constat de la persistance d’obstacles structurels à la mise en œuvre effective du droit au logement. Certes, le droit était reconnu et des dispositifs lui étaient consacrés, mais face au développement des processus d’exclusion, les moyens restaient insuffisants et le droit au logement subissait la concurrence d’autres objectifs de l’action publique.

Or un droit n’existe réellement que si le citoyen est garanti de sa mise en œuvre. C’est ce qui a conduit le Haut comité, dans son 8e rapport (décembre 2002), à proposer de rendre le droit au logement opposable. Dans certains pays (Grande Bretagne), les droits reconnus sont systématiquement opposables, ce qui signifie que le citoyen a la possibilité de se tourner vers une autorité chargée de les faire appliquer, et ce y compris en faisant appel à la justice si nécessaire. En France, le droit à l’éducation et le droit aux soins sont opposables, mais le droit au logement ne l’était pas.

Il ne suffisait pas de dire que le droit au logement devait devenir opposable. Encore fallait-il dire comment. La mise en œuvre du droit au logement est complexe : elle touche à différentes politiques : logement, action sociale, santé, et ces politiques sont portées à la fois par l’État et par les différentes collectivités territoriales. Dans son 9e rapport intitulé « Droit au logement : construire la responsabilité », le Haut comité définissait les trois conditions de l’opposabilité du droit au logement :

  • désigner une autorité politique responsable de sa mise en œuvre,

  • doter l’autorité responsable des moyens d’agir,

  • donner des voies de recours au citoyen.

Jusque 2006, chacun des rapports du Haut comité reviendra sur ces conditions et formulera des propositions. Le Haut comité préconisera en particulier que la responsabilité soit confiée aux intercommunalités et, pour l’Ile-de-France, à la Région, et qu’une loi donne à ces collectivités les prérogatives et moyens nécessaires à l’exercice de leur obligation. Le législateur privilégiera finalement la responsabilité de l’État.

 

Le fruit d’une mobilisation associative

Parallèlement aux travaux du Haut comité, le mouvement associatif se rassemble dans une « Plateforme pour un droit au logement opposable », sous l’impulsion de Paul Bouchet, alors président d’ATD Quart Monde et membre du Haut comité. En septembre 2003, la Plateforme interpelle le Gouvernement pour demander qu’une concertation s’engage sur le droit au logement opposable.

"(…) Le droit au logement est celui d’accéder à un logement décent, convenablement situé et suffisamment desservi par des équipements publics et privés. Sans lui, l’accès aux autres droits fondamentaux est compromis. Il est primordial pour permettre à chacun de prendre place dans la société. Les signataires de la présente plate-forme estiment qu’il est urgent et essentiel d’engager une politique nationale forte et pérenne concernant le droit au logement. Ils demandent à l'État qu'au même titre que l'école et l'accès aux soins, le droit au logement soit rendu opposable (...)."

La Plateforme DALO réunira une soixantaine de grandes associations et fédérations associatives et elle mènera un travail de lobbying auprès des décideurs politiques pour faire prévaloir l’idée du droit au logement opposable.

Le 12 mai 2006, le Premier ministre Dominique de Villepin réunit le CNLE. Il annonce sa décision d’autoriser les collectivités territoriales volontaires à expérimenter le droit au logement opposable. Dans les jours qui viennent et à la demande de Xavier Emmanuelli, il charge le Haut comité d’une mission visant à définir les conditions de cette expérimentation.

Le Haut comité conduit une concertation avec les principales fédérations d’élus locaux. Dès le mois d’octobre, il tient à la disposition du Premier ministre un rapport qui :

  • identifie deux conditions préalables à l’expérimentation : premièrement, le droit au logement doit être rendu opposable sur tout le territoire, ce qui signifie que là où il n'y a pas de collectivité volontaire, l'État doit en assumer directement la responsabilité ; deuxièmement l'État doit prendre des engagements forts concernant les moyens budgétaires et l'exercice de ses prérogatives;

  • analyse les compétences exercées par l’État et les différentes collectivités territoriales et formule des propositions sur l’articulation de leurs responsabilités ;

  • propose un calendrier.

 

Une décision dans un contexte politique particulier

L’année 2006 est une année préélectorale et les candidats à l’élection présidentielle définissent leurs programmes. Le Haut comité est invité à parler du droit au logement dans les conventions tenues par le PS et par l’UMP. Des deux côtés le droit au logement opposable sera retenu comme un objectif, et le candidat UMP, Nicolas Sarkozy, tiendra des propos très volontaires dans son discours programme de Périgueux : « (…) je propose qu’au bout de cinq à dix ans le droit au logement devienne opposable (…) ».

Mais pendant la campagne, le mal-logement continue à faire des ravages. Révoltés par la situation des sans-abris, les Enfants de Don Quichotte, emmenés par Augustin Legrand, vont mener des actions qui attirent l’attention des médias, installant des tentes rouges le long du canal Saint-Martin. La question des sans-abris s’invite dans les journaux télévisés en pleine campagne électorale. Les Enfants de Don Quichotte, avec les autres réseaux associatifs, défendent une plateforme revendicative dans laquelle figure en bonne place le droit au logement opposable.

C’est ce contexte qui va amener le président Chirac, dans ses vœux aux Français du 31 décembre 2006, à annoncer sa décision de rendre le droit au logement opposable : « En donnant toute sa place au dialogue social, des réformes importantes sont devant nous : […] pour mettre en place un véritable droit au logement opposable, c’est-à-dire faire du droit au logement une réalité. Et je demande au Gouvernement d’avancer sur ce point dans les toutes prochaines semaines. »

 

Une loi adoptée dans l’urgence

Le texte initial présenté en Conseil des ministres le 17 janvier 2007 comprend 5 articles. Au cours des débats parlementaires, députés et sénateurs complèteront largement le texte pour adopter le 22 février, sans aucun vote contre, un texte définitif de 50 articles (hors dispositions en faveur de la cohésion sociale rattachées à la loi).

La loi sera promulguée le 5 mars 2007, parmi les toutes dernières lois de la mandature.

A consulter sur l'histoire du DALO